Zaměstnanci veřejné správy: Definice a povinnosti v České republice

Veřejná správa je klíčovým prvkem fungování státu a společnosti. V užším smyslu se pod tento pojem zařazuje jen právní postavení a činnost úředníků státní správy a úředníků územních samosprávných celků pracujících ve služebním poměru. Jejich postavení a činnost je do určité míry zvláštní a liší se od pracovněprávního postavení ostatních zaměstnanců veřejné správy (např. učitelů, lékařů). V České republice je nutnost zákonného zakotvení veřejné služby vyjádřena již na ústavní úrovni, čl. 79 odst. 2 Ústavy totiž stanoví: „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.“

Pojem veřejná správa

Veřejná správa je ústředním pojmem zvláštního právního odvětví, a to správního práva.Veřejnou správou se ve společnosti zorganizované ve stát velmi obecně řečeno rozumí správa veřejných záležitostí, realizovaná jako projev výkonné moci ve státě. Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, že se jedná především o veřejnou moc, jíž je nadán v prvé řadě sám stát a dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty dále povolané ke správě veřejných záležitostí.

Veřejná služba a její charakteristika

Veřejnou službu zajišťují úředníci, jejichž pracovní poměr ke státu, resp. veřejné moci, lze také označit za veřejnou službu. Na institucionalizované úrovni jim zabezpečuje rovný přístup k funkcím, právo na kariérní postup a někdy také definitivu, tedy v zásadě nevypověditelnost pracovního poměru. Na druhou stranu je od nich vyžadována profesionalita, stálé zvyšování kvalifikace, politická neutralita, povinnost mlčenlivosti a také omezení některých občanských práv, např. práva na stávku.

V České republice je veřejná služba zakotvena ústavně. Z principů demokratického právního státu navíc vyplývají ústavní principy veřejné služby: úcta k právům a svobodám člověka, uplatňování veřejné moci jako služby občanům, princip rovnosti a zákaz diskriminace, rovnost v přístupu k veřejným funkcím. Na druhou stranu Listina základních práv a svobod umožňuje omezit občanská a politická práva veřejných zaměstnanců zákonem. Podle čl. 44 lze soudcům a státním zástupcům omezit právo podnikat (čl. 26 Listiny) a právo zakládat a sdružovat se v politických stranách. Zaměstnancům státní správy, územní samosprávy a osobám v povoláních nezbytných pro ochranu života a zdraví navíc i právo na stávku.

Ke konkrétnímu zákonnému provedení přes ústavní požadavek nicméně došlo až v roce 2002, kdy byl přijat zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), a zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, který se vztahuje na úředníky obcí a krajů. Služební zákon byl zrušen novým zákonem č. 234/2014 Sb.

Pojem veřejný zaměstnanec, úředník veřejné správy a veřejná služba

Aby veřejná správa mohla vykonávat svou působnost a pravomoc, je vybavena věcnými, finančními a personálními prostředky. Kvalita osob, které se podílejí na výkonu veřejné správy, je pro její úroveň a efektivitu zásadní. Proto má pojem a postavení veřejného zaměstnance a s ním spojená personální problematika pro výkon veřejné správy zvláštní význam.

Pod pojmem veřejný zaměstnanec se rozumí osoba, která má zaměstnanecký vztah ke státu nebo k jinému nositeli veřejné správy, přičemž jeho zaměstnání spočívá v odborném plnění veřejných úkolů, je placené z veřejných prostředků a vykazuje relativní trvalost. Lze pod něj podřadit různ kategorie osob: osoby v pracovním i ve služebním poměru, profesionálové i laici, politici, úředníci i pomocný a obslužný personál.

Veřejnou službou se pak označuje činnost a právní postavení veřejných zaměstnanců, kteří vykonávají veřejnou správu v orgánech státní správy a v orgánech jiných vykonavatelů veřejné správy (v ČR typicky v orgánech územních samosprávných celků). Souhrnně se označují jako úředníci veřejné správy a, ač může mít jejich zaměstnanecký vztah ke státu nebo k jinému nositeli veřejné správy různou povahu (služební poměr, pracovní poměr), jsou na ně na všechny, jako na takové, kladeny zvláštní nároky.

Státní služba

Státní služba (dále také jen „služba“) je podmnožinou veřejné služby. Státní službou se rozumí činnost a právní postavení veřejných zaměstnanců - úředníků veřejné správy, kteří vykonávají státní správu v orgánech státní správy. Souhrnně se označují jako státní zaměstnanci a rovněž platí, že jejich význam je pro kvalitu a efektivitu státní správy zásadní.

Znaky právní úpravy veřejné a státní služby

V Doporučení výboru ministrů Rady Evropy č. 6 z r. 2000 jsou formulovány zásady dobré praxe, kterými se má první úprava postavení úředníků veřejné správy řídit:

právní rámec a principy veřejné služby mají být stanoveny zákonem,
odpovědnost za veřejnou službu a řízení její strategie je na vládě,
ve veřejné službě se vylučuje diskriminace,
výběr, resp. nábor do veřejné služby se řídí zásadou rovného přístupu, kritériem schopností a otevřené a férové soutěže,
postup ve veřejné službě se řídí kritériem schopností,
úředníci mají zásadně stejná práva jako ostatní občané, politická a hospodářská práva mohou být omezena jen v nezbytné míře,
úředníci mohou participovat na organizaci a řízení veřejné služby,
úředníci mají nárok na sociální zabezpeení,
úředníci jsou odměňováni úměrně k funkci a k odpovědnosti, dostatečně vzhledem k riziku korupce,
úředníci mají právo a povinnost soustavně se vzdělávat v rámci stanovené vzdělávací politiky,
úředníci mají možnost hájit svá práva před soudem nebo jinou nezávislou institucí.

Tamtéž jsou formulovány i nejdůležitější povinnosti úředníků:

povinnost dodržovat požadavky právního státu,
bezúhonnost,
mlčenlivost,
neutralita,
zdrženlivost,
nestrannost,
odbornost,
hierarchická podřízenost,
loajalita ke státu a k demokratickým institucím,
povinnost respektovat veřejnost,
povinnost nést odpovědnost.

Znaky právní úpravy státní služby v ČR

Zvláštní právní úprava postavení státních zaměstnanců je součástí moderního správního práva. Jejím cílem je řádný výkon státní správy.

Právní postavení státního zaměstnance v ČR představuje služební poměr mezi ním a státem. Jde o veřejnoprávní zaměstnanecký poměr obsahující specifická práva a specifické povinnosti, jejichž dodržování je nutné pro řádný výkon státní správy.Při nástupu do služby slibuje státní zaměstnanec mj., že se při výkonu služby bude řídit právními a služebními předpisy a v souladu s nimi příkazy představených. Své povinnosti musí vykonávat osobně, řádně, nestranně, svědomitě, odborně a v zájmu ČR, nesmí zneužívat svého postavení a ohrožovat důvěru veřejnosti ve státní službu. Státní zaměstnanec je povinen zachovávat věrnost ČR.

Mezi zvýšené právní povinnosti, omezení některých práv a zvýšené právní odpovědnosti patří např.:

povinnost strpět vyšší míru dispozice - možnost přeložení státního zaměstnance bez jeho souhlasu na jiné služební místo nebo do jiného služebního úřadu, možnost vyslání na služební cestu bez jeho souhlasu, povinnost na základě příkazu zastupovat představeného nebo státního zaměstnance ve vyšší platové třídě,
povinnost zachovávat si integritu - povinnost zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zákaz zneužívání postavení státního zaměstnance, povinnost zachovávat mlčenlivost, povinnost dodržovat pravidla etiky a vybrané povinnosti dodržovat i mimo služební dobu,
kárná odpovědnost - povinnost dodržovat služební kázeň (zaviněné porušení služební kázně je kárné provinění, za které lze uložit státnímu zaměstnanci kárné opatření),
povinnost strpět služební hodnocení,
povinnost vykonat úřednickou zkoušku,
povinnost strpět omezení hospodářských práv státních zaměstnanců - zákaz přijímat dary, zákaz členství v řídících a kontrolních orgánech právnických osob provozujících podnikatelskou činnost, jiná výdělečná činnost podléhá až na výjimky předchozímu souhlasu služebního orgánu,
povinnost strpět omezení některých politických práv a práv hospodářských a sociálních u státních zaměstnanců - představený nesmí vykonávat žádnou funkci v politické straně nebo hnutí, představenému nepřísluší vykonávat právo na stávku.

Mezi kompenzace patří např.:

kompenzace v oblasti odměňování,
právo na plat a platový postup,
stabilita osobního příplatku,
možnost připočtení 5 let praxe pro zvýšení platového stupně v návaznosti na dvě po sobě jdoucí služební hodnocení s vynikajícími výsledky a s nejvyšším bodovým hodnocením;
kompenzace v oblasti vzdělávání,
právo prohlubovat si vzdělání,
právo na přístup k odborné literatuře;
kompenzace v oblasti stability služebního poměru,
právo odmítnout splnit služební úkol, pokud nespadá do vykonávaného oboru služby nebo působnosti organizačního útvaru, nebo pokud jej má splnit představený,
právo být při organizačních změnách převeden na jiné služební místo, případně zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů na dobu 6 měsíců a při případném skončení služebního poměru právo na odbytné,
skončení služebního poměru pouze z důvodů uvedených v zákoně,
odvolání ze služebního místa představeného pouze z důvodů uvedených v zákoně.

Mezi benefity patří např.:

dovolená - 5 týdnů (možnost převést 1 týden do následujícího roku),
indispoziční volno - 5 dnů,
služební volno k individuálním studijním účelům - 5 dnů,
širší rozsah překážek ve službě na straně státního zaměstnance, za které přísluší plat - např. 1 den volna k zařízení osobních záležitostí,
instituty slaďování rodinného a osobního života s výkonem služby,
peněžité odměny při životním jubileu / pracovním jubileu / při prvním skončení služebního poměru po přiznání invalidního důchodu pro invaliditu třetího stupně nebo po nabytí nároku na starobní důchod.

Dalšími veřejnými zaměstnanci, jejichž právní postavení představuje rovněž veřejnoprávní služební poměr mezi nimi a státem, jsou příslušníci bezpečnostních sborů, vojáci z povolání a vojáci v záloze.

Služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů upravuje zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů.

Služební poměr vojáků z povolání upravuje zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, služební poměr vojáků v záloze upravuje zákon č. 45/2016 Sb., o vojácích v záloze.

V oblasti kontinentální Evropy se v různých modifikacích používá tzv. kariérní systém. Jeho základem je veřejnoprávní úprava služebních vztahů. Veřejná služba garantuje úředníkovi trvalý služební poměr (nevypověditelnost služebního vztahu s výjimkou disciplinární sankce), služební a platový postup. Kariérní systém garantuje politickou nezávislost a profesionalitu veřejné správy. V USA se využívá tzv. smluvní systém (merit system). Jeho základem je systém konkurzů na volná pracovní místa. Úprava zaměstnaneckých vztahů je na smluvním základě a specifika upravuje zákon. Za výhody se považuje pružnost a výkonnost. V minulosti se v USA používal tzv. kořistnický systém (spoils system).

Právo Evropské unie neupravuje veřejnou službu. Toto ponechává v kompetenci členských států. Členské státy Evropské unie musí ve veřejné službě zajistit dodržování principu volného pohybu pracovníků. Používání pojmu veřejná služba se liší v západní a východní Evropě. Východ akcentuje spíše veřejnou moc, kterou vykonává úřední osoba (dříve veřejný činitel) jakožto orgán veřejné moci, západ mluví o službě veřejnosti.

Srovnání systémů veřejné služby
Systém	Základ	Charakteristika	Výhody	Nevýhody
Kariérní systém	Veřejnoprávní úprava služebních vztahů	Trvalý služební poměr, služební a platový postup	Politická nezávislost a profesionalita veřejné správy	Rigidita
Smluvní systém (Merit system)	Systém konkurzů na volná pracovní místa	Smluvní úprava zaměstnaneckých vztahů	Pružnost a výkonnost	Možná politizace

tags: #zamestnanci #verejne #spravy #definice #povinnosti